“中国的重金属污染非常严重，对于重金属污染的遏制，已经不能等到土壤污染防治立法的出台，在此之前必须出台专门的条例重金属污染防治条例。” 在一次高规格研讨会上，土壤污染防治法(专家组草案)立法组组长、武汉大学环境法研究所所长王树义作出上述呼吁。 《法治周末》记者得知，国家环保部法规司正在加紧制定重金属污染防治条例。 “条例的制定周期相对全国人大制定法律的周期而言，当然短多了。此外，重金属污染防治的一些法律制度也需要一个实验和完善的过程，条例可以为人大的立法进行有益的尝试。”中南财经大学法学院副院长高利红告诉《法治周末》记者。 重金属污染标准体系冲突 缺少统一立法，重金属排放符合环境保护标准，并不意味着不危及人体健康 收集一系列重金属污染事件的资料后，中南财经大学法学院副院长高利红决定做点什么。“我专门弄了一个中国地图(标出重金属污染发生地区)，就是让我们明显地看出这已不是哪一个省的个别事件，而已是比较普遍的现象。” “我们就要反问，这么多重金属污染的案件，我们已有的法律难道就没有对它有所规范？我们现有的法律用什么方法来解决这些问题呢？”高利红说。 经梳理发现，截至2010年年初，在国家法律层面，有28部法律涉及环境和健康规定，在行政法规及国务院文件层面共有28件、在各部委规章及规范性文件层面共有32件涉及环境和健康规定。 “关于重金属污染，并不是说以前没有立法，水污染防治法、固体废弃物污染防治法等立法中均有涉及，但没有形成系统的重金属污染防治制度体系，尤其值得重视的是关于重金属污染的标准体系。”高利红说。 环境领域的许多法律，在制定标准、确立制度方面，对人群健康的直接关心理念上是有的，但制度上是不足的。 由此导致的结果是，环境标准和健康标准之间存在脱节，环境标准主要着眼于环境中的重金属含量标准，而卫生标准则体现的是人体健康受损时的体内重金属含量。 脱节的具体表现是，即使环境标准是达标的，并不表明当地的人群不会受到健康危害。 云南省会泽县开采重金属超过30年的历史，有研究者长期对这个地方进行跟踪调查以后发现，当地企业的排放是达标的，但当地小学的学生却已经受到了重金属污染。 应该说，我国以前并不是完全没有注意到重金属污染问题，而是没有单独立法来进行控制。高利红认为。 法律对地方政府责任缺乏考核 环境保护法没有明确地方政府责任，是政治责任还是法律责任，拟或经济责任，使地方政府对本辖区的环境质量负责成为空洞的口号 中国人民大学环境学院一位不愿透露姓名的专家认为，除了法律规定本身的缺陷之外，法律责任主体的不明确，导致地方政府缺乏执行环保法律的压力和动力。 “环境保护法虽然规定了地方政府对环境质量负责，但没有明确规定是政治责任还是法律责任，拟或经济责任，在政绩考核中也缺乏对环境质量状况的考核，从而使地方政府对本辖区的环境质量负责成为空洞的口号。”该专家告诉记者。 我国有色金属的冶炼、电池的生产是重金属污染比较严重的行业，但这类企业一般也是当地财政主要的贡献者，提供的就业机会也很多，如果要采取严格的治理措施，企业的成本又承受不了，导致重金属污染防治成为地方政府一个非常纠结的难题。 具体到执法部门，环境执法更是主体林立、多头管理、责权不清。 我国在环境保护领域实行的是统管与分类相结合的多部门、分层次的执法体制，即环境保护行政主管部门对环境实行统一监督管理，相关行政主管部门实行专项监督管理。 但在现实中，环境保护法律、法规对环境保护行政主管部门如何监督其他部门，拥有哪些监督权均没有作出具体规定，致使环境保护行政主管部门没能真正地对环境实行统一监督管理。 该专家认为，其后果是，在出现环境污染管理问题上，涉及部门众多，谁都应该管，但谁都没有认真去管。 “立法”来不及条例须跟上 基于现实的考量，可以先易后难。赶在土壤污染防治法出台之前遏制重金属污染的重任，被寄予由国务院出台重金属污染防治条例 根据王树义的说法，对于重金属污染的立法规范，原本要通过土壤污染防治法。只是重金属污染的日趋严重，已经不能等到土壤污染防治立法的出台，遏制重金属污染，必须先出台专门的重金属污染防治条例。 2005年，长三角等地土壤重金属污染严重的情况，曾见诸报端，并引发舆论普遍关注和争议。 环保部门认为，立法加强土壤污染的防治非常重要。当时，中国没有专门针对土壤污染的法律。中国土壤污染的严峻状况，决定了必须加强土壤污染防治方面的立法。 2006年，环境保护部委托王树义起草土壤污染防治法(专家组草案)。同年，耗资几十亿元的全国土壤污染普查启动。 土壤是接受重金属污染的重要载体，也是最难修复的环节。王树义所在的专家组的思路几经调整，最终确定了以“治”为重点，“防治兼顾”的立法方向。 法律文本的专家建议稿在紧锣密鼓地起草着，但迟迟未能进入全国人大的立法规划，与此同时，重金属污染也在加速蔓延。 高利红告诉记者，立法是一个非常复杂的过程，需要的时间也比较长，目前重金属污染的状况已经非常紧迫，鉴于重金属污染防治立法并未列入既定的立法计划，希望短时间内颁布一部涉及问题复杂的法律是不太现实的。 正是在这个背景下，启动立法，从政策上进行干预已经不容拖延。基于现实的考量，可以先易后难。赶在土壤污染防治法出台之前遏制重金属污染的重任，被寄予由国务院出台重金属污染防治条例。 任何一部立法都涉及到利益的博弈，法律在很大程度上就是利益调整的艺术，因此，利益纠结是立法无法回避的事情，具体到重金属污染，产业结构的调整是个核心，但这不是很容易做到的。 记者得知，国家环保部法规司正在加紧制定重金属污染防治条例。 延伸阅读 我不支持成立专门的机构治理重金属污染 中南财经大学法学院副院长高利红 就法律制度而言，应该加强重金属污染的检测和数据的共享，尽快实现环境标准和卫生标准的衔接，建立重金属污染预警机制，加强物证技术的鉴定，及时救济受害人。 重金属污染防治条例的制度关键点在于管理体制、财政投入、项目审批等几个重点领域。我国的重金属污染防治涉及到的部门比较多，协调起来有一定的难度，但我本人并不支持成立专门的机构来集中处理这一问题，道理很简单：问题非常多，我们不能因为一个问题就成立一个机构。必须要学会通过协调，进行多部门的合作。 财政投入是个大问题，我国在环境保护领域的财政投入还不足以应对正在形成的问题，至于还历史旧账，就更加困难，而重金属污染的防治在很大程度上就是在还历史旧账。 值得注意的是，我们现有立法比较注重行政立法而轻视民事立法，这就导致对受害者法律上救济的严重不足。 |
