全国人民代表大会常务委员会：
中国电镀网:根据2010年工作计划，全国人大常委会《中华人民共和国清洁生产促进法》执法检查组于2010年5月至7月，开展了清洁生产促进法的执法检查。全国人大常委会对这次执法检查非常重视，吴邦国委员长专门作出重要批示：“清洁生产促进法实施情况的监督检查是今年人大监督工作的一个重点。要通过监督检查，督促有关方面高度重视清洁生产，把它作为促进转变经济发展方式的重要措施，完善法规政策，健全体制机制，积极推动能源资源节约和高效利用，推动传统产业优化升级，推动保护和改善环境，保障人民群众身体健康，为实现科学发展、推进全面建设小康社会进程作出新贡献”。根据吴邦国委员长的批示精神，确定了这次执法检查的四个重点：一是检查政府及其相关部门推行清洁生产责任的落实情况，二是检查配套法规、规章的制定和落实情况，三是检查重点行业企业清洁生产的实施情况，四是对法律的进一步完善进行调研。
5月26日，执法检查组召开第一次全体会议，听取国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、环境保护部关于清洁生产促进法贯彻实施情况的汇报。财政部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家质量监督检验检疫总局和最高人民法院提供了书面材料。王兆国、陈昌智副委员长和我出席了会议，并对执法检查工作进行了部署和安排。5月下旬至7月上旬，执法检查组分4个小组先后赴黑龙江、湖南、山东和陕西4个省进行检查，周铁农、陈昌智副委员长和我分别带队参加了检查工作。同时，执法检查组还委托北京、河北、内蒙古、上海、江苏、浙江、安徽、江西、河南、广东、云南11个省（区、市）人大常委会对本行政区内清洁生产促进法的实施情况进行检查。
下面，我代表清洁生产促进法执法检查组，将执法检查的主要情况报告如下，请予审议。
一、清洁生产促进法实施的基本情况
2002年6月29日第九届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了清洁生产促进法。清洁生产主要是指通过不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。
2003年清洁生产促进法实施以来，国务院及其有关部门高度重视，及时进行部署，制定配套法规政策，积极实施重点领域、重点企业的清洁生产审核，组织开展清洁生产技术研发和推广，从源头促进了资源能源的节约利用和污染物的削减，清洁生产工作取得积极进展。
1、国务院高度重视，全面部署推进清洁生产工作
一是进行工作部署。2003年国务院办公厅在法律实施当年转发了国家发展改革委等部门《关于加快推行清洁生产的意见》，对推行清洁生产做了部署，提出了加快结构调整和技术进步、推进企业实施清洁生产、完善法规体系、强化监督管理等重点任务。2005年，国务院印发了《节能减排综合性工作方案》，将清洁生产作为节能减排工作的重要方面，提出全面推行清洁生产。
二是出台相关政策。国家发展改革委会同原国家环保总局制定发布了《清洁生产审核暂行办法》，对清洁生产审核做出明确规定，牵头组织制定了《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，对大宗电子产品的回收、资源化、无害化处理等做出了规定。工业和信息化部发布了《关于加强工业和通信业领域清洁生产促进工作的通知》，将清洁生产作为促进产业升级、技术进步、管理创新的重要措施。目前，全国有3个省（市）出台了《清洁生产促进条例》，20多个省（区、市）印发《推行清洁生产的实施办法》，30个省（区、市）制定了《清洁生产审核实施细则》，22个省（区、市）制定了《清洁生产企业验收办法》。
三是加强宣传和培训。法律颁布以来，国务院有关部门和地方政府开展了各种形式的法律宣传，通过在网站开辟专栏，在主要媒体组织专版，召开现场会等方式，广泛深入宣传法律。近年来，全国累计对25015家工业企业有关人员进行培训。2001年至2009年，全国举办了276期“国家清洁生产审核师培训班”，培训人员近1.5万人，强化了从业人员的队伍建设。各地也普遍举办各类清洁生产培训班，每年培训人员超过5万人次。
2、积极推动重点领域、重点企业的清洁生产审核工作
一是制定重点企业清洁生产审核法规规章。国务院有关部门陆续出台了针对重点企业实施强制性清洁生产审核的若干政策措施，制定了《关于印发重点企业清洁生产审核程序的通知》、《关于进一步加强重点企业清洁生产审核工作的通知》、《关于深入推进重点企业清洁生产的通知》等文件，将清洁生产与污染物减排、重金属污染防治工作结合起来，建立了促进重点企业清洁生产的政策法规标准体系，使重点企业清洁生产审核有法可依。
二是建立清洁生产咨询服务机构。国家有关部委共同组建了“国家清洁生产专家库”，为清洁生产审核、评估提供技术和智力支撑。积极开展国际合作，引进国际先进的清洁生产审核能效对标管理等管理技术体系。各地也逐步建立清洁生产专家库和咨询服务机构，积极指导企业开展清洁生产审核工作。目前，各省（区、市）成立了565家清洁生产技术咨询服务机构，有专职人员4200多人，成为清洁生产技术交流、咨询、推广和清洁生产审核技术服务、项目评审评估的重要力量。
三是推进重点企业清洁生产审核。国务院有关部门加强了对重点企业的清洁生产审核工作。强制性清洁生产审核重点企业逐年递增。全国公布的应当实施清洁生产审核的重点企业数量从2004年的117家增加到2008年的2789家，开展清洁生产审核的重点企业数量从77家增加到2027家。自愿性清洁生产审核逐步开展。据不完全统计，2003年至2009年全国共有12650家工业企业开展清洁生产审核。以江苏省为例，开展自愿性清洁生产审核的企业达到4530家，占全省规模以上工业企业的9.4%。
3、以清洁生产推动产业升级和结构调整
一是以清洁生产标准严格行业准入，提升产业水平。国家发改委先后发布了煤炭、火电、钢铁、氮肥、电镀、铬盐、印染、制浆造纸等45个行业的清洁生产评价指标体系。工业和信息化部对纯碱等重点行业出台准入管理政策，要求新、改、扩建的项目要达到相应行业的清洁生产先进企业水平。环境保护部发布了54个行业清洁生产标准，并将新扩建项目是否符合国家产业政策和清洁生产标准作为环评审查的内容。
二是推广应用先进清洁生产技术，改造提升传统产业。国家发改委先后发布了三批清洁生产技术导向目录，引导企业采用先进的清洁生产工艺技术和设备。科技部通过国家科技计划和科技专项，积极支持开展重污染行业的清洁生产技术研发与集成示范，会同有关部门编制清洁生产和节能减排技术目录。工信部印发了钢铁等17个重点行业清洁生产技术推行方案，提出了鼓励的115项清洁生产技术，并利用中央财政清洁生产专项资金，支持重大共性、关键技术的应用示范和推广。财政部会同有关部门实施了节能产品、环境标志产品政府优先采购和强制采购政策。许多地方和部门积极采用新型干法水泥、超临界发电机组、焦炉尾气回收利用等清洁生产新工艺、新技术和新装备，加快改造水泥、电力、钢铁等传统产业。
三是采取措施淘汰落后工艺设备。环保部将钢铁、水泥等7个高能耗行业作为清洁生产审核的重点，要求对重点企业每三年完成一轮清洁生产审核。工信部加大了对钢铁、铁合金、焦炭、电解铝、水泥、造纸等行业落后工艺设备的淘汰力度。上海市对43家节能环保和清洁生产设备不符合国家产业政策规定的企业不予发证，对103家达不到要求的获证企业依法给予注销。山东省严控新建高耗能项目，2009年全省通过环评手段拒批、暂缓低水平重复建设、“两高一资”等项目31个，涉及投资额104亿元，有力抑制、淘汰落后产能。
4、从源头上努力推进节能减排目标的实现
国务院有关部门、地方各级政府通过推进清洁生产审核、实施清洁生产项目等措施，将企业清洁生产与产业升级和结构优化、节能减排目标、环境管理体系认证等结合起来，取得了显著效果。据初步统计，2003年至2009年，全国工业企业清洁生产项目累计削减化学需氧量227万吨、二氧化硫71.2万吨、氨氮5.1万吨，节水118亿吨，节能4932万吨标煤，推动了节能减排目标的实现。广东省煤炭、电力、建筑建材等32个重点行业的299家企业实施清洁生产方案7924项，投入资金34.99亿元，每年削减化学需氧量1.34万吨，二氧化硫减排1.18万吨，减少废水排放8310.11万吨,实现经济效益32.36亿元。马鞍山钢铁公司按照清洁生产的要求，在企业生产和管理中，强化从采购到冶炼、制造、成品外运的全过程污染预防、控制和治理，与2000年相比该公司的吨钢综合能耗从978千克标煤降为730千克标煤，工业用水循环率从76%上升到96%，固废综合利用率提高到98%。
农业部门积极推广先进技术，组织开展测土配方施肥，严格限制高毒、高残留农药的使用，推动农业清洁生产。江西省推广测土配方施肥、绿肥种植等20余项农业清洁生产技术，肥料利用率提高3个百分点，氮肥用量减少10%，化学农药用量减少20%以上。建设部门大力推进节能、节地、节水、节材建筑，加快污水和垃圾处理设施建设。黑龙江省积极推广节能、节水建设设计方案，选用新型建筑材料，新建建筑施工阶段节能环保强制性标准执行率达到98%。
二、 存在的主要问题
1、一些地方和部门对推进清洁生产的认识和职责不到位
一是对清洁生产促进法的认识存在差距。一些地方对清洁生产的本质认识不清，没有认识到清洁生产是转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会的重要手段和措施。有关部门和有的地方对推行清洁生产的重要性认识不够，没有按法律要求制定清洁生产推行规划。清洁生产工作多集中在重点工业领域，农业、服务业清洁生产还有待拓展；注重在大型企业开展清洁生产，忽视了中小企业的清洁生产。
二是政府部门的职责分工不明确。清洁生产促进法颁布实施后，国务院进行了两次部门机构改革，客观上造成了部门职责与法律规定不一致，国务院有关部门和地方政府反映，在实际工作中部门职能和责任不清、分工不明确，在一定程度上影响了法律的贯彻实施。此外，各部委间缺乏协调配合。在清洁生产标准和评价体系方面，国家发展改革委、环境保护部、工业和信息化部分别发布了清洁生产评价指标体系、清洁生产标准和清洁生产水平评价指标体系，造成政出多门，企业无所适从。同时，农业、医疗、服务业、商贸流通等清洁生产的标准或技术规范大多数都没有制定。
三是清洁生产促进法规定的一些制度还没有真正建立。清洁生产信息系统和技术咨询服务体系，清洁生产的技术研发、成果转化和推广机制等有待健全。群众反映强烈的大量消耗资源的产品和包装物强制回收目录和具体回收办法还没有出台。
2、企业依法开展清洁生产的责任不落实
一是实施清洁生产的企业比例还比较低。从全国来看，据统计，2003年至2009年，开展清洁生产审核的工业企业仅占全国工业企业总量的0.15%。即使在清洁生产工作开展较好的地方，企业完成自愿性清洁生产审核的数量也仅占规模以上企业的10%左右，有的省份仅有20多家企业自愿开展清洁生产审核。全国已经公布的强制性审核企业的总量还比较少。有的省份累计公布的强制性清洁生产审核企业数量，占符合《重点企业清洁生产行业分类管理名录》企业的比例不到十分之一。清洁生产审核提出的中高费方案实施率偏低。据有关部门统计，全国工业企业清洁生产中高费项目的实施率仅为41.7%。
二是企业普遍缺乏依法实施清洁生产的主体意识。企业开展清洁生产的积极性尚不高。有的企业开展清洁生产主要迫于行政压力，有的甚至在列入清洁生产强制审核的名单后，仍采取抵触、等待、观望拖延态度。有的企业虽然进行了清洁生产审核，但不按审核意见实施，倾向于选择投资小的无费和低费方案，不愿投入资金实施效果更好的中费和高费方案，影响了清洁生产审核的效果。
这里要特别讲一讲群众反映强烈的过度包装问题。法律明确规定，企业应当对产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生，但这项规定落实得并不好。据统计，我国每年消耗各类包装材料4000万吨，主要来自过度包装。近几年来，越来越多的商品包装层次过多、空隙过大、选材用料奢华失当、包装物难以回收利用，既浪费了资源，加重消费者负担，又污染了环境。此外，企业对产品和包装物回收的比例还很低。虽然法律明确规定了强制审核和强制回收制度，但缺少强有力的约束条款和相应的配套法规。对于不实施清洁生产审核和不履行产品或包装物回收义务的企业，法律责任仅限于责令限期改正，对拒不改正的，仅处以十万元以下的罚款，法律的威慑力不够，难以促进企业自觉行动。
3、引导清洁生产实施的政策机制有待健全
法律规定的引导激励措施综合协调整合不够，落实不到位，引导企业实施清洁生产动力不足，是造成清洁生产工作推行缓慢的主要原因之一。一是财政专项资金分散在各个部门，没有形成促进清洁生产的合力。中央财政资金仅用于工业和通信业领域，且资金规模小，项目少，不能满足工作的需要。二是法律要求建立的中小企业发展基金尚未建立，现有的中小企业发展的各专项资金用于支持中小企业实施清洁生产的比例很少，成效不大。多数省市尚未建立资金引导机制。三是对符合清洁生产要求的企业所得税、增值税的优惠政策，及节能、节水等税收优惠政策尚未落实；表彰奖励制度不落实，影响了企业开展清洁生产的积极性和主动性。
三、有关建议
1、进一步提高对深入贯彻实施清洁生产促进法重要性的认识
清洁生产促进法是从源头削减污染和生产全过程控制污染的法律，是对传统末端治理污染方式的根本性转变，也是对传统生产方式和发展模式的根本变革。近年来，随着工业化、城市化进程的深入推进，我国资源环境压力越来越大，主要依靠物质投入的传统发展方式与资源环境的矛盾日益突出，贯彻实施清洁生产促进法的任务更加紧迫，意义更加重大。全社会都要提高对实施清洁生产促进法重要性的认识。
清洁生产促进法已颁布实施7年多，但从总体上说，清洁生产工作还处于起步阶段。当前正值“十二五”规划编制阶段，应当立足于推进经济发展方式转变的大局，把清洁生产作为保护和改善环境、推动能源资源节约和高效利用的有效措施，作为建立新的生产方式和消费模式、促进绿色新兴产业发展的有力手段加以推进。要认真研究和总结清洁生产促进法实施以来所取得的经验，分析存在的问题，将清洁生产纳入“十二五”国民经济和社会发展规划，明确全面推行清洁生产的目标和政策措施。要更加注重源头削减，通过改进产品设计，生产技术、工艺和设备，加强管理实现产品生产周期的全过程控制。
2、进一步明确国务院有关部门职能分工，落实部门职责和政策措施
一是要按照法律要求和中编办调整的部门职能，在明确发展改革委负责综合协调清洁生产促进工作，工业和信息化部负责组织推动工业和通信业清洁生产促进工作的职能分工基础上，强化环保、科技、农业、建设、商务等部门促进清洁生产工作的职能，尽快形成由发展改革委综合协调，有关部门按职责分工推进促进清洁生产的工作机制。
二是编制“十二五”清洁生产推行规划。有关部门要及时制定综合性的清洁生产推行规划，相关部门要按照各自职能，制定相关领域的清洁生产推行规划，明确实施清洁生产的目标任务、重点内容、主要措施和进度安排等。
三是进一步落实清洁生产资金。加大各级财政，尤其是中央财政和省级财政对清洁生产的支持力度。在进一步加大对工业重点行业财政资金支持的同时，加大对农业、服务业等领域清洁生产工作的支持。进一步加大对清洁生产技术创新、成果转化及先进实用技术推广应用的支持力度。逐步扩大中央财政清洁生产专项资金规模。提高中小企业发展专项资金用于支持清洁生产工作的比例。
四是完善税收优惠政策。细化税收优惠认定条件，落实好增值税、所得税等优惠政策，提高清洁生产企业的竞争力。建立表彰奖励制度，完善产品标识制度等相关激励措施。进一步发挥政府采购的引导、带动作用，调动企业开展清洁生产工作的积极性、主动性。
五是逐步建立完善统一的清洁生产标准体系。国务院有关部门要按照职责分工，逐步建立完善统一的工业领域清洁生产行业标准体系，明确资源能源利用、产品的运输和包装、污染物产生及废物回收利用等指标，并把达到国内清洁生产基本水平作为行业准入条件，强化标准在清洁生产中的作用。组织编制农业、服务业等领域清洁生产指南和技术手册，推动农业、服务业清洁生产开展。
六是尽快出台强制回收产品和包装物目录和具体回收办法。根据法律要求，国务院及其有关部门应尽快完善配套法规，尽快制定出台强制回收产品和包装物目录和具体回收办法，落实定期检查和向社会公布检查结果制度。要采取有力措施，促进过度包装问题解决。
3、强化技术进步对清洁生产的支撑作用
实施清洁生产，技术进步是关键。要切实发挥科技在清洁生产中的支撑和引领作用。
一是加大清洁生产关键、共性技术的研发和推广。重点在能源资源开发利用、新材料和先进制造、生态环境保护、现代农业等方面，加强研发和推广，推动科学研究、技术创新、产业发展的有机结合，形成促进清洁生产的技术支撑和产业发展体系。
二是积极引进、消化、吸收国外先进适用技术。积极跟踪国际清洁生产技术发展动态和趋势，在清洁生产急需的原材料生产、资源高效利用、污染防控等方面，积极引进、消化、吸收国外先进适用技术，努力降低清洁生产技术成本，加快推进企业技术进步和产业升级。
三是建立以企业为主体的技术创新体系。加快构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，加快发展符合清洁生产要求的先进技术，加快科技成果向现实生产力转化。
四是加强清洁生产信息和技术咨询体系建设。建立健全清洁生产咨询服务体系，加强清洁生产从业人员的能力建设，建立咨询机构业绩考评制度。发挥行业协会的作用，建立和完善清洁生产信息系统，及时发布清洁生产信息，加强清洁生产技术交流，推动清洁生产广泛深入开展。
4、进一步修改完善清洁生产促进法
国务院有关部门和各地人大、政府对修改法律问题反映突出，全国人大环资委作为法律议案的提出单位应进行充分论证，在调查研究基础上，适时提出法律修正案。
一是进一步增强法律的操作性和强制性。应当强化政府编制和组织实施清洁生产推行规划的责任，强化对企业实施清洁生产的监督责任。强化法律关于企业实施清洁生产的有关规定、强化企业实施清洁生产推行规划的法律责任，促进企业达到清洁生产标准。注意加强与相关法律的衔接。
二是进一步强化清洁生产审核制度。进一步细化强制性清洁生产审核和企业达标规定，严格审核要求；强化审核验收评估，明确审核评价标准，增强审核验收的有效性；明确对审核服务机构的规范和管理，确保审核质量。此外，要强化对过度包装的限制管理和强制回收制度的有关规定。
三是修改法律中有关部门职责的条款。国务院机构改革后，法律关于行政主管部门的原有表述与现有部门的职责分工不相一致，使国务院有关部门和地方在实际工作中难以遵循，在一定程度上也影响了清洁生产工作的推行。建议根据国务院 “三定”方案确定的部门职责，对法律有关条款进行修改，明确部门职责。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全面贯彻实施清洁生产促进法是一项长期而紧迫的重要任务。我们要按照科学发展观的要求，紧紧围绕党和国家的工作大局，继续督促政府及有关部门深入贯彻实施好清洁生产促进法，努力推动经济发展方式转变，为构建资源节约型、环境友好型社会做出新贡献。 |
