新时期我国环境保护的形势与对策

第六次全国环境保护大会的召开是环境保护工作进入新的历史发展阶段的一个重要标志。这一新阶段有两个重要特征:一是人口资源环境问题成为我国社会主义初级阶段的主要矛盾之一；二是国家对处理环境保护与经济社会发展关系的指导思想进行了重大调整，把环境保护摆在了更加重要的战略地位上。

一、环境保护的进展和存在的问题

 (一)环境保护工作取得积极进展

过去的十年全国环境质量基本稳定，部分城市和地区环境质量有所改善，多数主要污染物排放总量得到控制，工业产品的污染排放强度下降，重点流域、区域环境治理不断推进，生态保护和治理得到加强，核与辐射监管体系进一步完善。

城市空气质量恶化趋势基本得到遏制，部分城市空气质量改善。与1996年相比，2005年空气质量达到二级标准的城市比例增加了31个百分点，空气质量劣于国家三级标准的城市比例下降了39.3个百分点。全国城市空气中二氧化硫和颗粒物污染整体上有所减轻。

酸雨范围和强度有所减轻，但近年有较大反复。全国出现酸雨的城市和降水年均pH值小于5.6的城市比例，1998～2002年呈现下降趋势，而2003～2004年又有所上升。

地表水污染呈减轻趋势，但各水系发展不平衡。与1996年相比，2005年我国地表水Ⅰ～Ⅲ类水质比例由27％提高到36％，劣Ⅴ类水质比例由36％下降到28％。长江、珠江水质总体较好；松花江水系属轻度污染；黄河总体上属中度污染；淮河水系呈中度污染，总体呈减轻趋势；海河、辽河水系总体属重度污染，辽河水系“十五”期间污染有所减轻。滇池、巢湖和太湖水质没有明显改善。1996年以来，近岸海域水质总体有所好转。

 (二)环境形势依然十分严峻

我国环境保护虽然取得了积极进展，但环境形势严峻的状况仍然没有改变。主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患。生态破坏严重，水土流失量大面广，石漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失，危害群众健康，影响社会稳定和环境安全。未来15年我国人口将继续增加，经济总量将再翻两番，资源、能源消耗持续增长，环境保护面临的压力越来越大。

1、环境污染严重

我国环境污染形势可以用三句话概括:污染物排放总量居高不下，远超过环境容量；环境质量令人担忧；环境污染事故进入高发期。

据测算，我国二氧化硫和消耗臭氧层物质(ODS)排放量居世界第一；二氧化碳排放量(约31.9亿吨，占全世界排放总量的14％)仅次于美国(54.7亿吨，占全世界排放总量的24％)，居世界第二位；化学需氧量排放量也居世界前列。

据专家研究，我国十大水系按正常年景水量，要达到地面水标准，化学需氧量排放最大允许量不应超过800万吨，但目前实际排放总量超过容量600万吨～700万吨。

若保证大气环境中二氧化硫达标，排放总量不应超过1200万吨，但目前实际排放总量超过该容量一倍以上，如按每5年10％的速度削减，也要20年才能达到要求。

由于污染的历史积累效应、环境治理滞后及安全事故多发等原因，我国已进入了环境污染事故的高发期。近两年发生的沱江污染和松花江污染等事件的影响程度之大、范围之广是历史上没有过的。自去年11月13日松花江水污染事件发生到今年第一季度末，我国就发生各类突发环境事件76起，平均每两天就发生一起，其中有8起事件比较重大。

2、新环境问题突出

我们在面临着严重的常规性工业污染和生活型污染的同时，一些新的环境问题或一些隐性环境问题逐步显现，威胁着环境质量和人身健康，包括危险废物、微量有机污染物、持久性有机污染物、土壤污染等。另外，外来物种入侵也是一个紧迫的新环境问题。

3、生态环境形势不容乐观

第一，以水土流失、土地沙化、土壤盐渍化为特征的土地退化现象虽局部有所控制，但整体恶化趋势未得到根本改变。

第二，植被质量低、生态功能弱的现象并未扭转。全国90％的可利用天然草原存在着不同程度的退化，每年还以上百万公顷的速度递增。林地呈现数量型增长与质量型下降并存的局面。

第三，耕地数量型占补平衡与质量型下降并存。

第四，湿地破坏严重。

第五，生物多样性受到严重威胁。

4、核安全与辐射环境存在风险

历史上积存的大量放射性的废液和固体废物、大量废弃放射源待处理处置，存在事故隐患和失控的风险。

5、环境污染和生态破坏对经济社会发展造成严重影响

环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失，危害着群众健康，影响到社会稳定的大局。环境污染对我国国际贸易的影响越来越引起人们的关注。

环境污染对人体健康造成直接伤害。我国一些城市的大气污染已影响到儿童的肺功能。世界银行上个世纪末一项研究表明:在中国主要城市中，每年约有17.8万人由于大气污染的危害过早死亡，每年由于大气污染致病而造成的工作日损失达740万人年。

目前，环境问题已明显影响到社会稳定的大局。2004年的沱江污染事件和2005年的松花江污染事件是两个典型的例子。过去10年间，全国环境投诉信件由最初的每年几万封猛增到2005年的60多万封；近年来，因环境问题引发的群体性事件以每年29％的速度递增。2005年，全国发生环境污染纠纷5.1万起。在一些地区生态环境持续退化使居民失去了生存条件，沦为“生态灾民”。

6、环境污染严重的主要原因

一是对环境保护重视不够。

主要是没有正确认识和处理好经济发展与环境保护的关系、当前与长远的关系、局部与全局的关系。由于重视不够，投入不足，环保欠账多，不少地方环境治理明显滞后于经济发展，该治理的不治理，边治理边破坏。二是产业结构不合理，经济增长方式粗放。三是环境保护执法不严，监管不力。环境保护执法中有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍，对环境违法处罚力度不够，违法成本低、守法成本高。一些地方不执行环境标准，甚至存在地方保护主义。

二、实现“三个转变”是做好新时期环境保护工作的关键

(一)深刻学习和理解“三个转变”的重要思想

温家宝总理在第六次全国环保大会上指出，做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现“三个转变”。“三个转变”是和温家宝总理分析环境污染严重的三个原因相呼应的。即思想认识上对环保重视不够，重经济发展、轻环境保护；产业结构不合理，经济增长方式粗放，必然带来先污染后治理、边治理边破坏，环境保护滞后于经济发展；环境保护执法不严、监管不力，仅仅靠行政手段难以解决环境问题。

“三个转变”代表与环境保护相关的三个方面，是全面的，是一个整体。第一个转变主要指思想即认识上的转变，这是根本；第二个是在安排经济发展和环境保护实际工作中的转变；第三个是环境保护工作原则和方法的转变。

“三个转变”强调了“并重”、“同步”、“综合”，其实质是改变各级政府在处理环境保护与经济社会发展关系上的指导思想和实际工作态度。这是搞好环境保护的根本问题。

(二)正确把握环境保护与经济社会发展的关系

我国以“牺牲环境换取经济增长”的特征是明显的，后果是严重的，代价也是沉重的。

我国依靠高资源能源消耗、高污染排放支撑了经济高速增长。在经济学分析中，巨额资本投入、旺盛的国际贸易拉动、低廉的劳动力和土地支撑及巨大的国内消费市场都是我国经济高速增长的重要驱动力。但从环境经济学和资源经济学角度看，高资源能源消耗、高污染排放同样是支撑经济高速增长的重要因素。2005年我们用全球26％的粗钢、47％的水泥、40％左右的原煤、32％的稻米、37％的棉花，创造了全球4％～5％的GDP，养活了全球22％的人口。二氧化硫和化学需氧量的排放都出现明显反弹，环境污染居高不下，污染事故频发。如果继续依靠这种重污染型工业带动增长的经济结构和粗放的经济增长方式，环境保护将雪上加霜，经济发展也会难以为继。

新世纪初的头20年将是环境与发展矛盾最突出的20年，也是环境保护工作压力最大的20年，同时也是环境与经济协调发展重要的战略机遇期。我们必须充分利用这一战略机遇期实行跨越式发展，彻底转变发展模式和经济增长方式，中国的经济社会才得以持续发展，环境质量才能根本改善。

三、新时期环境保护的对策措施

围绕新时期环境保护的目标和主要任务，针对“三个转变”的要求，国务院《决定》和第六次全国环保大会为我们构建了一个完整的环境保护对策体系。这个对策体系构建的出发点是着重解决长期困扰环保工作的体制不顺、机制不畅、投入不足、能力不强的问题，而其重点又是影响环保事业发展的体制机制问题。

这个对策体系包括五个方面:(1)加强对环境保护工作的领导；(2)促进经济社会与环境协调发展；(3)严肃法制，加强执法能力建设；(4)动员社会力量保护环境；(5)加强科学技术和环保产业支撑能力。这五个方面的对策措施是对我国30多年环境保护经验的总结，是相互促进、缺一不可的，是新时期全面推进环境保护工作的需要。

(一)加强对环境保护工作的领导

首先要加强对环境保护工作的领导。经验证明，没有各级党委和政府的重视和强有力的政治保障，其它再好的措施也难以落实。加强对环境保护工作的领导体现在以下三个方面。

1、落实环境保护责任制

保护环境是加强社会管理和公共服务的重要方面，是政府义不容辞的职责。地方政府对环境质量负总责，要把环境保护摆上重要议事日程。建立环境保护目标管理责任制，并将环保目标纳入经济社会发展评价范围和干部政绩考核。研究绿色国民经济核算方法，将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益逐步纳入经济发展的评价体系，科学评价发展与环境保护成果。从今年开始，每半年公布一次各地区和主要行业的能源消耗、污染排放情况，让社会和群众监督。保护环境，守土有责，建立环保工作问责制。对于因决策失误、监管不力造成重大环境污染事故的，要严肃追究责任。

2、健全环境保护协调机制

建立环境保护综合决策机制，完善环保部门统一监督管理、有关部门分工负责的环境保护协调机制，充分发挥全国环境保护部际联席会议的作用。各级环境保护部门是环境保护的执法主体，要发挥环境综合管理职能，抓好环境规划、执法监督和信息发布工作。经济综合和有关主管部门要制定有利于环境保护的财政、税收、金融、价格、贸易、科技等政策。建设、国土、水利、农业、林业、海洋等有关部门要依法做好各自领域的环境保护和资源管理工作。宣传教育部门要积极开展环保宣传教育，普及环保知识。充分发挥人民解放军在环境保护方面的重要作用。

3、完善环境管理体制

建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，健全区域环境督察派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题。地方人民政府对本行政区域环境质量负责，监督下一级人民政府的环保工作和重点单位的环境行为，并建立相应的环保监管机制。法人和其他组织负责解决所辖范围及所管领域有关的环境问题。建立企业环境监督员制度，实行职业资格管理。县级以上地方人民政府要加强环保机构建设，落实职能、编制和经费。进一步总结和探索设区城市环保派出机构监管模式，完善地方环境管理体制。

 (二)促进经济社会与环境协调发展

坚持经济社会发展与环境保护相互协调、相互促进，优良的环境正在成为新的竞争优势，保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。在经济社会发展中，要将环境容量作为经济建设的重要依据，将环境准入作为经济调节的重要手段，将环境管理作为经济增长方式转变的重要措施，将环境保护作为经济结构调整的重要任务，从根本上减轻经济社会发展对生态环境的压力。要做到这一点主要抓好以下几个方面。

1、要制定区域开发和保护政策

国家“十一五”规划纲要已经明确提出，根据不同地区的资源环境承载能力，把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区域。

这是优化经济布局、促进区域协调发展的战略举措，也是保护生态环境的一项重要措施。加快制定相应的政策和评价指标，明确各类功能区的范围，规范国土空间开发秩序，把这项措施落到实处。

2、加快经济结构调整，从源头上减少对环境的破坏

大力推动产业结构优化升级，加快发展先进制造业、高新技术产业和服务业，形成一个有利于资源节约和环境保护的产业体系。严格执行产业政策和环保标准，下决心淘汰那些高消耗、高排放、低效益的落后生产能力，严禁新上那些浪费资源、污染环境的建设项目。

3、大力发展循环经济，缓解资源供给不足的矛盾，减少污染物的排放

要推进节能、节水、节地、节材和资源综合利用、循环利用，推行清洁生产，努力实现增产减污。

4、推行有利于环境保护的经济政策

建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系。对可再生能源发电厂和垃圾焚烧发电厂实行有利于发展的电价政策，对可再生能源发电项目的上网电量实行全额收购政策。对不符合国家产业政策和环保标准的企业，不得审批用地，并停止信贷，不予办理工商登记或者依法取缔。对通过境内非营利社会团体、国家机关向环保事业的捐赠依法给予税收优惠。对污染处理设施建设运营的用地、用电、设备折旧等实行扶持政策，并给予税收优惠。按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费”的原则，完善生态补偿政策，建立生态补偿机制。

注重运用市场机制促进环境保护。发挥价格杠杆作用，建立能够反映污染治理成本的价格和收费机制，全面实施城镇污水处理和生活垃圾处理的收费政策。逐步提高工业企业排污收费标准，建立企业保护环境的激励机制和减少污染物排放的约束机制。鼓励社会资本和专业化公司参与或承担污水、垃圾处理等基础设施的建设和运营，提高环境投入的效率和效益。有条件的地区和单位可实行二氧化硫等排污交易。

5、进一步增加环境保护投入

污染治理的钱迟早要花，早治理早主动，晚治理就被动。要把环境保护投入作为公共财政支出的重点，各级财政都要调整支出结构，加大对环境保护的支持，保证环保投入增长幅度高于经济增长速度。国家基本建设投资，要继续向环境保护倾斜。加强污染防治和生态保护项目、环境公共设施建设。实施一批国家环保重点工程。对有偿还能力的环境基础设施建设项目和污染治理项目，银行应给予贷款扶持。要拓宽环保投融资渠道，鼓励企业增加环保投入，积极引导外资和社会资金参加环保建设，形成多元化的环保投入格局。

(三)严肃法制，加强执法能力建设

针对环境保护工作中普遍存在的有法不依、执法不严、违法不究的现象，强化法制是非常关键的一环。主要包括以下内容:

1、健全环保法规和标准体系

要抓紧拟订有关土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、循环经济、环境损害赔偿和环境监测等方面的法律法规草案。通过认真评估环境立法和各地执法情况，完善环境法律法规，做出加大对违法行为处罚的规定，重点解决“违法成本低、守法成本高”的问题。

完善现有环境技术规范和标准体系，科学确定环境基准，努力使环境标准与环保目标相衔接.

2、加大环境执法力度

坚决做到有法必依、执法必严、违法必究，严厉查处环境违法行为和案件。深入开展整治违法排污企业、保障群众健康专项行动，决不允许违法排污的行为长期进行下去，决不允许严重危害群众利益的环境违法者逍遥法外。要严格执行各项法规制度，包括环境影响评价和“三同时”制度、排污许可证制度、总量控制制度、限期治理制度和强制淘汰制度等。加强部门协调，完善联合执法机制。规范环境执法行为，实行执法责任追究制，加强对环境执法活动的行政监察。完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度。

3、不断加强环保监督执法能力建设

建立先进的环境监测预警体系，全面反映环境质量状况和趋势，监督污染源污染物的排放。各级政府和有关企业都要制定应急预案，切实提高突发环境事件的处置能力。建设完备环境执法监督体系，做到权责明确、行为规范、监督有力、高效运转。要研究解决环保执法人员纳入公务员序列问题。建设“金环工程”，实现“数字环保”，加快环境与核安全信息系统建设，实现信息资源共享机制。加强环保队伍建设，建设一支政治素质好、业务水平高、奉献精神强的环保队伍。从事环保工作的同志要坚持原则、忠于职守、敢于碰硬，做保护环境的忠诚卫士。

(四)动员社会力量保护环境

保护环境是全民族的共同事业，必须紧紧依靠广大人民群众，动员全社会力量共同参与。广大人民群众和各种进步力量关心和参与环境保护之时，即是环保工作取得成效之日。主要包括以下内容:

1、深入开展环境保护的宣传教育

环境宣传教育是实现国家环境保护意志的重要方式。要加大环境保护基本国策和环境法制的宣传力度，弘扬环境文化，倡导生态文明，以环境补偿促进社会公平，以生态平衡推进社会和谐，以环境文化丰富精神文明，努力营造节约资源和保护环境的舆论氛围。各级干部培训机构要加强对领导干部、重点企业负责人的环保培训。加强环保人才培养，强化青少年环境教育，开展全民环保科普活动，提高公众保护环境的自觉性。各级机关要带头节约资源、保护环境，为全社会做出表率。各类企业都要自觉遵守环境法规，主动承担社会责任。每个公民、每个家庭、每个单位、每个社区都要从自我做起，从力所能及的事情做起，自觉参加环保活动。

2、健全社会监督机制

实行环境质量公告制度，定期公布各省(区、市)有关环境保护指标，发布城市空气质量、城市噪声、饮用水水源水质、流域水质、近岸海域水质和生态状况评价等环境信息，及时发布污染事故信息，为公众参与环境保护创造条件。公布环境质量不达标的城市，并实行投资环境风险预警机制。发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。企业要公开环境信息。对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督。

(五)加强科学技术和环保产业的支撑能力

1、依靠科技创新加强环境保护

国家已把环境保护列入中长期科学和技术发展规划。

要把自主创新和引进消化吸收结合起来，集中力量组织攻关，力争在环保关键技术、共性技术方面取得突破。当前要优先开展环保战略、标准、环境与健康等研究，鼓励对水体、大气、土壤、噪声、固体废物、农业面源等污染防治，以及生态保护、资源循环利用、饮水安全、核安全等领域的研究和技术开发，组织对污水深度处理、燃煤电厂脱硫脱硝、洁净煤、汽车尾气净化等重点难点技术的攻关，加快高新技术在环保领域的应用。积极开展技术示范和成果推广，切实提高我国环境保护的科技含量。

2、发展环保产业促进环境保护

要积极发展环保装备制造业，加强发展环保服务业，支持各类所有制企业参与污染治理和环保产业发展。加强政策扶持和市场监管，打破地方和行业保护，促进公平竞争，培育一批有实力、有竞争力的环保企业和企业集团。加快环保产业国产化、标准化、现代化产业体系建设，促进环保产业成为具有良好经济效益和社会效益的新兴支柱产业。

四、大政方针已定，关键在抓好落实

当前对环境保护工作来说，航线已经开通，道路已经指明，关键在抓落实。重点要从四个方面抓好落实。

(一)各级党委、人民政府和国务院各有关部门要行动起来，真正做到用科学发展观统领经济社会发展的全局，把环境保护放在更加重要的战略位置上。六次大会以后，已要求各省级政府开好一次大会，发一个贯彻国务院《决定》的实施意见，为环保部门解决一些实际困难，有力地推动各地的环保工作。

为推动《决定》的落实，我们已与各部门协商，把《决定》提出的各项任务及对策措施进行了分解，明确了承担的部门。近期会签后将正式印发。今后总局将按国务院要求会同监察部门督促检查各地、各部门落实《决定》的情况。

(二)把“十一五”环保的计划目标分解落实到省、到全国性的行业，建立目标责任制和考核机制。我局已按国家确定的主要污染物排放总量2010年比2005年削减10％的计划，把化学需氧量和二氧化硫指标分解到各省。近期国务院将印发这一计划，把目标任务落实到省。我局将会同统计局等有关部门每半年公布一次进展情况，让社会监督。目前我局受国务院委托已与六大电力公司和七个省签订了二氧化硫削减的责任书，明确了各方的任务和责任。近期还将和各省签订化学需氧量削减的责任书，使国家的环保计划真正落在实处。

目前正按国务院部署抓紧完成国家“十一五”环境保护规划和重点流域、区域专项的环境保护规划，确定具体的环境指标，通过项目落实《决定》中提出的八大工程。

(三)国务院有关部门要把《决定》提出来的任务、政策措施，通过拟定法规、制定部门规章和政策文件，使之具体化，变成可操作的措施和制度。当前的重点和难点是制定并出台有利于环境保护的经济政策和加大环境执法力度的法律法规规定。

(四)要切实加强环保队伍的能力建设。各级政府的环境保护部门是贯彻落实国务院《决定》和六次大会的主力军和促进者，是环境保护监督执法的主体。没有强有力的环保队伍，就难以落实《决定》，难以完成国家的“十一五”环保目标。我们正在与发展改革部门、财政部门商议，要下决心抓好环保系统的两大体系建设，即先进的环境监测预警体系和完善的执法监督体系。同时，要抓紧队伍自身政治思想教育和业务素质的培训，倡导发扬“忠于职守、造福人民，科学严谨、求实创新，不畏艰难、无私奉献，团结协作、众志成城”的中国环保精神。